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竹立家:制度改革是最大创新动力

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十九届四中全会胜利召开,全会表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,表明“中国之治”正在迈向更高境界。
我国国家制度和国家治理体系展示出多方面的显著优势,十九届四中全会《决定》将其总结为13个方面,长期保持并不断增强这些优势,是我们在新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的努力方向。
制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如何理解对制度的“坚持与完善”,如何理解13项显著优势的辩证关系;在城市化向都市圈、城市群跳跃,互联网向大数据、人工智能跳跃的时代,如何理解坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系?

竹立家

为此,21世纪经济报道专访了中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授竹立家,解读国家治理深层次的制度建设问题。
制度改革是最大创新动力

《21世纪》:十九届四中全会的一个主题词是“坚持和完善”,“坚持”意味着要彰显我们的制度优势,“完善”意味着我们还要继续全面深化改革,如何理解两者的辩证关系?
竹立家:“坚持”是指我们还是要继续坚持中国特色社会主义道路和制度,这是我们政治制度的一个基本特点,不管国际国内形势如何变,这个基本特点不会变。但社会、经济的发展是动态的,我们在坚持中国特色社会主义制度的进程中,一定要有与时俱进的思维。
没有一蹴而就的制度,所有制度都要在发展改革进程中,在社会文明发展进程中,根据形势的需要来调整完善。各项制度之间也需要相互协同,形成合力,如果不协调不配套,甚至相互冲突矛盾,就容易产生社会问题。
比如说城市化是当前社会发展的一个重要趋势,几十年来我国城市化率每年以1%左右的速度增长,这对整个社会结构都带来深刻变革,人们的价值观、思想观念、生活方式都在发生变化,那么我们城市的管理方式、组织方式也要根据形势发生变化,其中最根本的就是要夯实现代城市治理的制度。
《21世纪》:《决定》指出了我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势,这些优势之间有什么样的内在关系?
竹立家:在中国特色社会主义制度中,党的集中统一领导、人民当家作主、全面依法治国这三项是最根本的制度结构,也是中国最根本的制度优势。另外十项显著优势都是在坚持和完善这三项显著优势的基础上才能形成,也只有这三项显著优势完善了,另外十项显著优势才能发挥出来。
这三项显著优势也需要其他优势的配合,比如我们有坚持德才兼备、选贤任能,聚天下英才而用之,培养造就更多更优秀人才的显著优势,而我们坚持党的集中统一领导,提高科学执政能力的一个重要因素就是人才,当人才的知识能力、宏观思维能力、决策能力得到大幅度提升以后,党的科学执政能力也将得到提升,党的集中统一领导制度也将更加完善。
《21世纪》:坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是应对风险挑战、赢得主动的有力保证,当前波诡云谲的国际形势对我们自身的制度建设提出了哪些要求?
竹立家:十九届四中全会《决定》提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要应对目前国际国内形势所出现的新情况、新问题、新变化。
我认为有以下几个方面要注意:
首先是当代文明正处在一个重大转型进程之中,我们已经跨进了人工智能、大数据和生物技术推动下的第四次工业革命的门槛。事实上,工业革命发生的几百年以来,我们的社会组织形式往往跟不上技术进步。换句话说,由于我们的社会治理方式落后于科学技术的发展,造成的“时间差”给我们积累了很多风险和问题。
其次是中国在从世界文明的边缘向世界文明的中心快速挺进。有些人就会有意给中国的发展制造障碍。当然,目前人类文明发展的大变局已隐然成型,世界新秩序的建构、重组、形塑正处于过程之中,美国的“文明冲突论”“美国优先论”“退群论”以及向政治保守主义和贸易保护主义的倒退,必将使美国的单边主义走到历史尽头。
再次是世界经济进入一个风险时期,我国的经济下行压力也比较大,如何应对和处理,这确实是我们要认真思考的问题。特别是从制度角度,供给侧结构性改革事实上就是一种制度性改革,转换动能,制度就是最大的创新动力。
行政管理首先要法治化

《21世纪》:改善营商环境是当前各级政府非常重视的一项职责,在改善营商环境过程中,应该如何规范政府权力,激发市场主体活力?
竹立家:我认为社会主义市场经济首先是法治经济,改善营商环境最重要的是要建设契约化、规范化、法治化市场。民营企业目前发展面临的主要困境就包括法律保障不到位,行政部门对民营企业运行还会有干扰。放管服改革的一个重要内容就是,为民营企业提供更大的发展空间。
过去,有些地方在市场监管方面存在一些不公正的行为,甚至出现在缺少政策依据、法律依据的情况下,随意对待民企管理者和民企员工的现象。
最近,江西上饶市玉山县、信州区等多地公安局发布公告,要求取缔经营性棋牌室、麻将馆、宾馆麻将房。后来引起舆论关注后,有的地方公安机关重新发布公告,将整治的范围缩小为“利用棋牌室等场所实施赌博违法犯罪”,需要关停、整改的也缩小到棋牌室、茶楼、宾馆等提供工具用于赌博的。
这个例子说明,这几年我们在放管服改革方面取得了很大进步,但是在“最后一公里”落实方面往往出偏差。所以,我们今后改善营商环境,特别是处理政府与市场关系的时候,“眼睛盯在基层”是非常重要的。
《21世纪》:《决定》提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,对这些新技术的规制目前有哪些薄弱点?
竹立家:管理的技术化,可以说是以互联网为代表的第三次工业革命以来,世界各国社会治理和经济治理的普遍趋势。新技术手段的应用大大提高了经济和社会运行的效率,大大提高了政府行政管理的效能,这是需要肯定的。
使用互联网、大数据、人工智能等技术手段,通过处理机构和政府自身积累的大数据,可以适时全面掌握和了解经济社会发展动态、民情民意趋向,为正确的公共决策提供基础依据,从而为国家治理能力现代化装上全新的动力引擎。
需要注意的是,在应用新技术进行行政管理时,必须要有法治意识,比如隐私权,就是公民自身安全的重要保护膜。所以,管理技术化,在发挥效能优势的同时,也要依法保障公民的基本权利。
优化行政区划设置

《21世纪》:我们刚刚完成了一场深刻的党和国家机构改革,下一步应该如何使这场改革的成果定型?
竹立家:十九大以后进行的党和国家机构改革有着鲜明的特点,首先是同以往主要是政府机构改革相比,这是一次综合性改革,涉及党、政、军、立法、司法机关等;其次是改革的成果基本适应了新时代经济社会发展对机构的要求,换句话说,通过改革,我们对推进国家治理体系和治理能力现代化形成了机构的支持。结构决定功能,党和国家机构的组织形式也决定了国家治理效能的发挥。
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出,到二○二○年全面建成小康社会,到二○三五年基本实现社会主义现代化,到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国。这就迫切要求通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,更好推进党和国家各项事业发展,更好满足人民日益增长的美好生活需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。
十九届四中全会《决定》提出,到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。
我认为,从二○二○年到二○三五年是关键的15年,要巩固机构改革成果,实实在在提升治理效能,要推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。
《21世纪》:在优化政府组织机构方面,城市群、都市圈等跨行政区划的区域发展给相应的行政管理提出了挑战,如何对城市群、都市圈实行扁平化管理,形成高效率组织体系?
竹立家:中国的发展速度相当快,城市群、都市圈可能是中国未来发展的重要模式。随着城市群、都市圈的发展,下一步我们面临一个非常关键的问题,就是行政区划改革。
城市群、都市圈是一种新的现代化发展模式,它不但包括人的流动,还包括物流、基础设施的互联互通、资源共享等,有很多实际问题需要解决。必须将行政区划进一步合理化,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。
从城市化到城市群,跳跃很大,对区域经济社会的发展也会产生重大影响。比如经过几十年发展,广州和佛山、深圳和东莞的城市边界已经模糊,如何发挥“1+1>2”的效应?我认为必须要考虑优化行政区划设置。
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